النصف المفقود من الوساطة

وبدا لفترة وجيزة أن مذكرة التفاهم بين الولايات المتحدة وإيران، الموقعة في 17 يونيو/حزيران، قد حققت ما لم تحققه أسابيع المواجهة العسكرية. فقد مددت وقف إطلاق النار، وأعادت فتح طريق العودة إلى المفاوضات، وعرضت احتمال استعادة الاستقرار في واحدة من أهم مناطق العالم من الناحية الاستراتيجية.

وكانت المؤشرات المبكرة مشجعة. وبدأ الشحن التجاري عبر مضيق هرمز، الذي ينقل ما يقرب من خمس تجارة النفط العالمية، في التعافي. وارتفعت تدفقات النفط بشكل ملحوظ، في حين تضاعفت الصادرات الإيرانية من أدنى مستوياتها في زمن الحرب بموجب الإعفاء المؤقت من العقوبات. مرت حوالي 340 سفينة تجارية عبر المضيق خلال الأسبوع من 22 إلى 28 يونيو، مما يجعلها الفترة الأكثر ازدحامًا منذ بدء الأعمال العدائية في 28 فبراير. وللحظة وجيزة، بدا أن الدبلوماسية ناجحة.

ولكن في غضون أسابيع، بدأت السفن تختفي من المضيق مرة أخرى، واستؤنفت التبادلات العسكرية، وكان الوسطاء يسعون إلى هدنة مؤقتة أخرى، لمجرد إنقاذ الاتفاق الأصلي. وما بدا وكأنه اختراق دبلوماسي سرعان ما تحول إلى وقف إطلاق نار هش آخر. وقد كشف تفككها السريع عن النصف المفقود من عملية الوساطة: فقد اتفقت الأطراف على نص سياسي، ولكن ليس على الآليات اللازمة لتنفيذه، في حين افتقرت الدول التي توسطت في الاتفاق إلى النفوذ اللازم لإنجاحه.

ويكمن جزء من المشكلة في أن التوقيع على الاتفاق تم التعامل معه على أنه تتويج للوساطة وليس بداية لمرحلتها الأكثر صعوبة. ويبدو أن الولايات المتحدة والوسطاء ركزوا على تأمين نص سياسي مقبول من الطرفين. وتم قياس النجاح من خلال التوقيعات والإعلانات العامة، مع إيلاء القليل من الاهتمام للتحديات التي تنشأ حتما عندما تبدأ الحكومات والجيوش والجهات التنظيمية والبنوك وشركات التأمين وشركات الشحن والحلفاء الإقليميون في وضع الاتفاق موضع التنفيذ. أما مسائل التفسير والتسلسل والتحقق وتسوية المنازعات وبناء الثقة فقد تم تأجيلها إلى حد كبير بدلا من حلها.

مثل العديد من ترتيبات وقف إطلاق النار، اعتمدت مذكرة التفاهم في يونيو/حزيران بشكل كبير على الغموض البناء. كان هذا مفهوما. وكانت كل من واشنطن وطهران بحاجة إلى مرونة سياسية كافية لتقديم الاتفاق باعتباره انتصاراً للجماهير المحلية مع ترك القضايا الصعبة دون حل. ومثل هذا الغموض من الممكن أن يسمح للدبلوماسية بالمضي قدما عندما يكون التوصل إلى اتفاق كامل مستحيلا.

ولكن الغموض لا يكون مفيداً إلا عندما توجد آليات واضحة لإدارة ما يظل دون حل. وإلا فإن الخلافات ستنتقل ببساطة من طاولة المفاوضات إلى مرحلة التنفيذ، حيث تنخفض الثقة وتكون التكاليف السياسية للفشل أعلى بكثير. وأشارت مذكرة التفاهم إلى الحفاظ على “الوضع الراهن” النووي دون تحديد الأنشطة المسموح بها أو المحظورة. لقد تصورت تخفيف العقوبات دون تحديد القيود التي سيتم تعليقها، أو بموجب أي سلطة قانونية أو جدول زمني. كما أشارت إلى الأصول الإيرانية المجمدة دون تحديد كيفية الإفراج عن تلك الأموال أو السيطرة عليها أو مراقبتها. أشارت المناقشة العامة إلى أن ما يقرب من 12 مليار دولار قد تصبح متاحة في نهاية المطاف، ولكن سرعان ما ظهرت الخلافات حول ما إذا كانت الأموال ستبقى في حسابات الضمان الخاضعة للإشراف أو ستخضع لسيطرة إيرانية غير مقيدة.

وكان الضعف نفسه واضحا في الأحكام البحرية. ويتطلب الاتفاق من إيران “اتخاذ الترتيبات باستخدام قصارى جهدها من أجل المرور الآمن للسفن التجارية” والدخول في حوار مع سلطنة عمان لتحديد الإدارة المستقبلية والخدمات البحرية لمضيق هرمز “بما يتماشى مع القانون الدولي المعمول به والحقوق السيادية للدول الساحلية على مضيق هرمز”. ومع ذلك، لم تضع أي إطار متفق عليه يحكم الملاحة أو الأمن البحري أو إجراءات التفتيش أو ترتيبات التوجيه أو حل النزاعات. كما سمحت اللغة لطهران بتفسير الاتفاق على أنه اعتراف بدور مستقبلي في إدارة المضيق.

وانتعشت الحركة التجارية في البداية لأن الأسواق استجابت بشكل إيجابي لإعلان وقف إطلاق النار. ومع ذلك، ظلت الثقة هشة لأن الترتيبات المؤسسية اللازمة لدعم الشحن الطبيعي لم يتم الاتفاق عليها قط. وعلى الرغم من التزام واشنطن بإعفاء مؤقت من العقوبات لمدة 60 يومًا يغطي مبيعات النفط المحدودة والأنشطة المصرفية والتأمين والشحن، إلا أن العديد من شركات التأمين ومصافي التكرير وشركات الشحن ظلت حذرة. وكانت الفترة القانونية التي مدتها شهرين أقصر من أن تبرر استعادة العلاقات التجارية طويلة الأمد التي تبلغ قيمتها مليارات الدولارات.

ومما لا شك فيه أن إيران استفادت من فترة الراحة. وخلال فترة الإعفاء، تشير التقديرات إلى أنها صدرت حوالي 70 مليون برميل من النفط بقيمة تتراوح بين 5 و6 مليارات دولار تقريبًا. ومع ذلك، فإن النفط المحمل على الناقلات لا يترجم بالضرورة إلى أموال غير مقيدة تصل إلى طهران. وقد أدت حالة عدم اليقين بشأن العقوبات وترتيبات الضمان والإجراءات المصرفية إلى منع التعافي التجاري من تقديم الإغاثة الاقتصادية ذات المغزى المنصوص عليها بموجب الاتفاق.

كما أعطى وقف إطلاق النار كلا الجانبين الوقت للاستعداد لاحتمال فشل الدبلوماسية. فقد قامت الولايات المتحدة بتجديد مخزوناتها العسكرية وإعادة تموضع الأصول الإقليمية، في حين استغلت إيران فترة التوقف لإدارة عملية انتقال سياسي دقيقة ومشروع الاستمرارية خلال جنازة المرشد الأعلى. وأعرب الوسطاء عن أملهم في أن يؤدي الوقت إلى تحقيق تقدم سياسي. وبدلاً من ذلك، استخدمه الجانبان لتعزيز مواقفهما في حالة انهيار المفاوضات. وتشكل هذه الحادثة تذكيرا بأن التنفيذ ليس مجرد ممارسة إدارية تتبع الدبلوماسية الناجحة؛ إنها الدبلوماسية بوسائل أخرى. إن كل خلاف حول التسلسل أو العقوبات أو التحقق أو الامتثال أو التفسير يتطلب وساطة مستمرة إذا أريد للاتفاق أن يستمر.

ولم يكن الفشل في تنفيذ مذكرة التفاهم مجرد نتيجة لضعف الصياغة. لقد عكست ضعفا أعمق في عملية الوساطة: فالدول التي حصلت على الاتفاق كان لديها ما يكفي من الثقة لجمع الأطراف معا، ولكن لم يكن لديها ما يكفي من النفوذ لإجبارهم على حل النزاعات أو احترام التزاماتهم بمجرد بدء التنفيذ.

ومن التطورات المشجعة أن جهود الوساطة اتسعت. إن ما بدأ إلى حد كبير كمبادرة باكستانية تطور إلى تحالف دبلوماسي أوسع، حيث تدعم قطر ومصر وغيرهما من الشركاء الإقليميين الجهود الرامية إلى استعادة وقف إطلاق النار وإحياء المفاوضات. وهذا التوسع ينشر العبء السياسي والمالي واللوجستي الكبير للوساطة، ويوسع الوصول الدبلوماسي إلى أصحاب المصلحة الإقليميين، بما في ذلك إسرائيل وحزب الله وآخرين، ويجعل العملية أكثر مرونة في حالة حظر أي قناة واحدة.

ومع ذلك، من غير المرجح أن يحل التوسع وحده المشكلة التي ظهرت. هناك الكثير من القواسم المشتركة بين الوسطاء الإضافيين: فهم محاورون موثوق بهم ويتمتعون بعلاقات إقليمية قوية، لكنهم يمتلكون نفوذًا محدودًا على الحسابات الاستراتيجية لواشنطن وطهران. ويمكنها تسهيل الحوار والحد من سوء التفاهم والحفاظ على المفاوضات. ولا يمكنها، في حد ذاتها، أن تضمن التنفيذ.

وتوضح أحدث المقترحات هذه النقطة. ويناقش الوسطاء إعادة فتح طريق الشحن الشمالي “الموافق عليه من قبل إيران”، والذي يتأثر حاليًا بالحصار البحري الأمريكي، إلى جانب الطريق الجنوبي المدعوم من الولايات المتحدة حيث واجهت السفن هجمات إيرانية. ويدرسون أيضًا الترتيبات المحتملة لرسوم العبور، إما من خلال صندوق يُدار بشكل مشترك أو من خلال آلية تسمح لإيران بتحصيل الرسوم المرتبطة بالأمن البحري والخدمات البيئية. قد تساعد هذه الترتيبات في إحياء مذكرة التفاهم، ولكن من غير المرجح أن تضمن وحدها وقفًا دائمًا لإطلاق النار، أو استعادة الثقة في الشحن التجاري أو الحفاظ على تخفيف العقوبات بشكل ملموس.

ويتطلب التنفيذ المستدام شكلاً مختلفاً من الدعم الدولي. ومع انتقال المفاوضات من الاتفاق على المبادئ إلى إنفاذ الالتزامات، تتزايد أهمية وجود ضامنين خارجيين أقوى. ويمكن للقوى الكبرى التي تتمتع بنفوذ اقتصادي وسياسي واستراتيجي كبير أن توفر الحوافز والطمأنينة، وعند الضرورة، ممارسة الضغط الذي لا تستطيع الدول الوسيطة الصغيرة حشده بسهولة. ولا ينبغي أن تحل مشاركتهم محل الوسطاء الحاليين، الذين تظل مصداقيتهم وعلاقاتهم أمرا لا غنى عنه. وينبغي لها بدلاً من ذلك أن تكمل جهودها من خلال توفير النفوذ اللازم لدعم التنفيذ وطمأنة الأطراف بأن الالتزامات سيتم تبادلها.

وبالتالي فإن التحدي الذي يواجه المرحلة المقبلة من الدبلوماسية لا يتمثل ببساطة في توسيع دائرة الوسطاء، بل في تنويع تكوينها. وقد يتمكن الوسطاء الإقليميون الموثوقون من جلب واشنطن وطهران إلى طاولة المفاوضات. ولكن في غياب الجهات الضامنة القادرة على دعم التنفيذ وفرض تكاليف عدم الامتثال، فإن أي اتفاق جديد يخاطر بمواجهة نفس مصير مذكرة التفاهم في يونيو/حزيران: التوقيع عليها بتفاؤل، والمراقبة لفترة وجيزة ثم التراجع عنها بسرعة.

الآراء الواردة في هذا المقال هي آراء المؤلف ولا تعكس بالضرورة الموقف التحريري لقناة الجزيرة.